Analisi delle immissioni in atmosfera
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Consiglio di Stato, sezione IV, Decisione n. 1868 pubblicata il 4.4.2002
ha posto fine ad una controversia che vedeva i Chimici contrapposti ai Biologi nell’affermazione (erronea), che solo i Chimici potessero effettuare le analisi delle immissioni in atmosfera.
Analisi delle immissioni in atmosfera: riaffermata dal Consiglio di Stato la piena competenza dei Biologi.
Respinta la pretesa di un monopolio dei Chimici
Il Consiglio di Stato, sezione IV, con la decisione n. 1868, pubblicata il 4.4.2002, ha posto fine ad una controversia che vedeva i Chimici contrapposti ai Biologi nell?affermazione (erronea), che solo i Chimici potessero effettuare le analisi delle immissioni in atmosfera.
Il Consiglio di Stato, annullando la precedente Sentenza del TAR per la Campania, sezione I, n. 3417 del 17.7.2001, ha affermato con chiarezza e definitivamente che la competenza in questione, oltre che ai Chimici, appartiene ai Biologi.
Ma vediamo di esaminare con serenità i termini della questione.
I Chimici negli ultimi anni hanno affermato che la competenza ad eseguire le analisi in parola appartenesse esclusivamente alla loro categoria.
A giudicare dalla forza, per non dire dalla presunzione, con cui hanno difeso questa tesi, ci si sarebbe aspettato che ponessero a fondamento delle loro idee non dico una norma costituzionale, ma almeno una norma di legge.
A ben vedere invece la loro pretesa non aveva a fondamento nessuna norma di legge, bensì la disposizione di un vecchio regolamento e precisamente l?art. 16 di un R.D. n. 842 del 1928, cioè una disposizione di rango secondario emanata all?incirca 75 anni orsono.
Orbene non è necessaria una grande perspicacia per ipotizzare (diciamo meglio per capire) che nel corso di più di 70 anni le competenze scientifiche si sono evolute e con il mutare del sapere mutano anche le competenze professionali. Questa osservazione per sé ovvia, appare più che mai pertinente al caso in esame se si pensa che nel 1928 non esisteva né l?Ordine né la figura professionale del Biologo.
Questa ultima figura, e relativo Ordine, sono stati istituiti con la legge 396 del 1967. Ma a dire il vero i Chimici fondavano la loro pretesa di esclusività anche su una Sentenza della Corte Suprema di Cassazione n. 7023 del 1999.
E invero in tale Sentenza si affermava la competenza del Chimico ad eseguire le analisi delle immissioni in atmosfera, ma questa affermazione, per sé ovvia, veniva effettuata nell?ambito di un contrasto e quindi di un giudizio che vedeva i Chimici avversari degli Ingegneri.
Non si vede quindi in quale modo l?affermazione della Suprema Corte potesse opporsi ai biologi che non avevano partecipato al giudizio. Ma c?è di più.
Come con saggezza ha osservato il Consiglio di Stato la decisione della Corte di Cassazione non poteva avere alcun ruolo nei confronti dei Biologi in quanto ?la Suprema Corte non ha preso assolutamente in considerazione la normativa professionale dei Biologi ? e in particolare l?art. 3 della legge 396/67 ? essendosi limitata a regolare i confini delle professioni degli Ingegneri Chimici e dei Chimici?.
Come da sempre l?Ordine dei Biologi ha sostenuto che la sentenza 7023/99 della Corte Suprema di Cassazione non poteva in nulla incidere sulle competenze professionali dei Biologi, per il fatto che costoro non avevano avuto alcuna parte in quel giudizio e la Corte non aveva potuto prendere in considerazione le norme di legge che stanno alla base della loro competenza.
Ora che il Supremo Giudice Amministrativo ha posto la parola fine a questa vicenda, se da un lato proviamo profonda soddisfazione e ci compiaciamo per l?esito del giudizio, dall?altro vogliamo evitare inutili trionfalismi e, rispettando noi per primi quanto deciso dal Consiglio di Stato, porgiamo ai colleghi Chimici il calumet della pace.
L?attività che noi svolgiamo altro non è che un servizio che rendiamo alla collettività ed è quindi un servizio che si colloca sul mercato, in un regime di concorrenza.
Lasciamo che sia il mercato a decidere se sono più bravi i Chimici o i Biologi o se per particolari analisi delle immissioni in atmosfera l?utente è invogliato ad utilizzare le competenze degli uni o degli altri.
L?Unione Europea ha creato un unico grande mercato, animato da regole di leale concorrenza e dal ripudio di situazioni monopolistiche, attrezziamoci per farci lealmente concorrenza e che vinca il migliore, ma senza soffocare la concorrenza stessa.
Repubblica Italiana
INNOMEDELPOPOLOITALIANO
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta) ha pronunciato la seguente
DECISIONE
sul ricorso iscritto al NRG11165/2001, proposto dall?Ordine Nazionale dei Biologi in persona del legale rappresentante pro tempore, nonché dai dottori biologi Amato Alfredo, Bisogni Luigi, Caraffiello Aniello, Casadio Stefania, Soldovieri EZrnesto, Zambrano Angelina, Rossella Pasquale, Contino Iole, Memoli Gianfranco, Piero Porcaro, tutti rappresentati e difesi dagli avvocati Giuseppe Barone e Eduardo Sassone ed elettivamente domiciliati in Roma, Via Principessa Clotilde n.2, presso lo studio dell?avvocato Angelo Clarizia;
contro
– Regione Campania, in persona del Presidente pro tempore, rappresentato e difeso dall?avvocato Maria D?Elia e presso questa elettivamente domiciliato in Roma, via del Tritone n.61;
– Assessorato Regionale alla tutela dell?ambiente della Regione Campania, non costituito;
e nei confronti di
– Ordine dei Chimici della Campania, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Luigi Benvenuti, Mario Spasiano e Lucio Iannotta, ed elettivamente domiciliato in Roma, via Cola di Rienzo n.11 presso lo studio dell?avvocato Iannotta;
– Consiglio Nazionale dei Chimici, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Mario Spasiano e Lucio Iannotta, ed elettivamente domiciliato in Roma, via Cola di Rienzo n.11 presso lo studio dell?avvocato Iannotta;
per l?annullamento
della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Campania, sezione prima, n.3417 del 17 luglio 2001.
Visto il ricorso in appello;
visto l?atto di costituzione in giudizio della Regione Campania, del Consiglio nazionale dei chimici, dell?Ordine dei chimici della Campania;
viste le memorie prodotte dalle parti a sostegno delle rispettive difese;
visti gli atti tutti della causa;
data per letta alla pubblica udienza del 5 febbraio 2002 la relazione del consigliere Vito Poli, uditi gli Avvocati Clarizia su delega dell?Avvocato Barone, Ciotti su delega dell?Avvocato D?Elia e Iannotta;
ritenuto e considerato quanto segue:
FATTO
Con ricorso notificato il 25, 26 e 29 ottobre 2001 depositato il successivo 26 novembre, l?Ordine Nazionale dei Biologi ed un gruppo di biologi esercenti la professione nella Regione Campania proponevano appello avverso la sentenza del T.A.R.Campania, sezione prima, n.3417 del 17 luglio 2001, con cui veniva respinta l?impugnativa proposta avverso la deliberazione della Giunta regionale – n.286 del 19 gennaio 2001 – recante l?approvazione del disciplinare tecnico amministrativo per il rilascio delle autorizzazioni e dei pareri regionali in materia di emissione in atmosfera, in particolare dell?allegato 1, nella parte in cui al punto III, lettera e), prevede che l?effettuazione delle analisi chimiche dirette alla caratterizzazione qualitativa e quantitativa delle emissioni in atmosfera sia di esclusiva competenza dei laureati in chimica e in chimica industriale iscritti all?ordine dei chimici.
Si costituivano la Regione Campania, il Consiglio nazionale dei Chimici e l?Ordine dei Chimici della Campania, deducendo l?inammissibilità e l?infondatezza del gravame in fatto e diritto.
La causa è passata in decisione all?udienza pubblica del 5 febbraio 2002.
DIRITTO
1. L?appello è fondato e deve essere accolto.
2. L?oggetto del presente giudizio è costituito dalla deliberazione della Giunta regionale – n.286 del 19 gennaio 2001 – recante l?approvazione del disciplinare tecnico amministrativo per il rilascio delle autorizzazioni e dei pareri regionali in materia di emissione in atmosfera, in particolare dell?allegato 1, nella parte in cui al punto III, lettera e), prevede che l?effettuazione delle analisi chimiche dirette alla caratterizzazione qualitativa e quantitativa delle emissioni in atmosfera sia di esclusiva competenza dei laureati in chimica e in chimica industriale iscritti all?ordine dei chimici.
3. L?appellata sentenza ha respinto il ricorso di primo grado facendo propria la tesi sostenuta dalla Regione Campania secondo cui, in adesione ad un preciso indirizzo della Corte di Cassazione (sez.III, 7 luglio 1999, n.7023) richiamato nella deliberazione impugnata, le analisi sulle emissioni inquinanti in atmosfera, ai sensi dell?art.16, comma 3, r.d. 1 marzo 1928, n.842 – regolamento sulla disciplina della professione di chimico – sono appannaggio esclusivo degli iscritti all?ordine dei chimici in quanto si risolva in una attività finale di redazione di una perizia chimica da presentare alla p.a.
4. Con il gravame in trattazione gli appellanti ripropongono le doglianze respinte in primo grado.
Può prescindersi dall?esame del primo motivo di appello che illustra violazioni di carattere formale ed istruttorio, attesa la fondatezza, nel merito, delle restanti censure articolate con il secondo e terzo motivo con cui si contestano rispettivamente:
a) l?erroneo richiamo al contenuto della sentenza della Corte di Cassazione n.7023 del 1999;
b) la violazione dell?art.3, 1.24 Maggio 1967, n.396, che nel disciplinare le competenze professionali dei biologi vi ricomprende anche le analisi delle emissioni inquinanti nell?aria.
5. Preliminarmente, afferendo a condizioni dell?azione, devono essere esaminate e disattese le eccezioni di carenza di legittimazione attiva ed interesse ad agire sollevate dalla Regione Campania e dal Consiglio nazionale dei Chimici.
5.1.Quanto alla prima, é appena il caso di richiamare la più recente giurisprudenza di questo Consiglio secondo cui gli ordini professionali sono legittimati a difendere in sede giurisdizionale gli interessi di categoria dei soggetti di cui hanno la rappresentanza istituzionale non solo quando si tratti della violazione di norme poste a tutela della professione stessa, ma anche quando si tratti di perseguire comunque vantaggi di carattere strumentale, giuridicamente riferibili alla sfera della categoria; ma, poiché gli ordini non possono occuparsi di questioni che interessino i singoli associati, è giocoforza che la deliberazione della concretezza e dell?attualità della lesione della posizione soggettiva corporativa azionata in giudizio debba essere vagliata dal giudice con riferimento ai suoi profili collettivi e dunque necessariamente morali, astratti e generici (cfr.Cons.Stato, Sez.IV, 24 gennaio 2002, n.391, sez.IV, 1 agosto 2001, n.4206).
5.2.In ordine all?eccezione di carenza di interesse ad agire (sollevata nei confronti di tutti gli appellanti) la sezione osserva in primo luogo che l?atto impugnato non ha natura regolamentare; in secondo luogo che pur possedendo i caratteri dell?atto generale (perché rivolto a destinatari non determinabili a priori), presenta un contenuto specifico ed immediatamente lesivo delle posizioni soggettive dei biologi e di riflesso all?Ordine nazionale, impedendo di fatto a questi ultimi di espletare analisi chimiche dell?aria destinate alle amministrazioni regionali e locali campane.
6.Scendendo all?esame del secondo e terzo dei motivi di appello la sezione osserva quanto segue:
L?art.3, l.n.396 del 1967, nel definire l?oggetto della professione di biologo, precisa al secondo comma che l?elencazione delle attività consentite non è esaustiva, poiché non limita l?esercizio di ogni altra attività consentita ai biologi iscritti all?albo né pregiudica quanto può formare oggetto dell?attività di altre categorie di professionisti rinviando alle previsioni di ulteriori norme di legge o di regolamento. Si è al cospetto di una norma di chiusura che, da un lato, rende l?elenco di cui al primo comma del medesimo articolo non tassativo; dall?altro, non comporta, tantomeno, una assoluta e generale esclusività delle prestazioni da parte dei biologi o di altre categorie, potendosi configurare limitati settori di attività mista e logicamente interdisciplinare (cfr.Corte cost.21 luglio 1995, n.345).
Il quadro delle competenze professionali dei biologi risulta così arricchito dalle puntuali previsioni contenute nel tariffario minimo per l?identificazione di agenti patogeni (sub n.10, lett.B) Aria), allegato al regolamento sulla disciplina degli onorari – d.m. 22 luglio 1993, n.362 -; nonchè dalle norme sancite dal regolamento – b. P.R.5giugno 2001, n.328 – recante le modificazioni ed integrazioni della disciplina dei requisiti per l?ammissione all?esame di stato per l?esercizio di talune professioni, la dove all?art.31 specifica che formano oggetto dell?attività professionale dei biologi anche quelle implicanti l?uso di metodologie innovative o sperimentali quali l?analisi e i controlli dal punto di vista biologico dei parametri ambientali, fra cui l?aria.
Il sistema delle competenze dei biologi, quale risulta dall?insieme delle norme elencate, supera, secondo i consueti criteri (gerarchico e cronologico) risolutivi del conflitto fra norme, la disposizione antecedente di rango regolamentare divisata dall?art.16, r.d.n.842 del 1928.
Il rilievo che la normativa di settore assicura alla figura del biologo non implica certo, al contrario di quanto paventato dalle difese degli ordini dei chimici, confusione e fungibilità con altre figure professionali che concorrono nella tutela della salute, ma postula semplicemente la necessità di diverse competenze, che debbono essere armonicamente integrate in taluni specifici ambiti: concorrenza parziale e interdisciplinarietà che appaiono sempre più necessarie in una società, quale quella attuale, i cui interessi si connotano in ragione di una accresciuta complessità ed alla tutela dei quali – e non certo a quella corporativa di ordini o collegi professionali o di posizioni di esponenti degli stessi ordini – è in via di principio preordinato l?accertamento e il riconoscimento, nel sistema degli ordinamenti di categoria, della professionalità specifica di cui all?art.33, quinto comma, della Costituzione, il che porta ad escludere una interpretazione delle sfere di competenza professionale in chiave di generale esclusività monopolistica (cfr.Corte cost. n.345 del 1995 cit.).In quest?ottica il Consiglio di Stato ha affermato che non sussiste una competenza riservata ed esclusiva dei chimici ad effettuare analisi nei laboratori col metodo chimico, atteso che non è il metodo ma il tipo di analisi ad essere preso in considerazione dalle disposizioni di legge che disciplinano l?esercizio delle singole attività professionali e le connesse competenze (cfr.Cons.Stato, sez.VI, 9 ottobre 1998, n.1370; sez.IV, 25 novembre 1991, n.965).
6.1.Per quanto concerne il richiamo operato alla sentenza della Cassazione, n.7023 del 1999, la sezione osserva quanto segue.
I) In primo luogo deve evidenziarsi che la Suprema Corte non ha preso assolutamente in considerazione la normativa professionale dei biologi – ed in particolare l?art.3, l.n.396 del 1967 – essendosi limitata a regolare i confini delle professioni degli ingegneri chimici e dei chimici.
II) La stessa Corte ha evidenziato che il libero professionista può anche compiere attività comuni all?area di esercizio di altre professioni, a condizione che le suddette attività abbiano formato oggetto dell?esame di abilitazione professionale (come accade nel caso di specie); e che non siano riservate dalla legge esclusivamente ad altre categorie professionali (come visto in precedenza, solo una norma regolamentare antecedente alla Costituzione, alla legge n.396 del 1967 ed alle norme del Trattato C.E. – esplicate in prosieguo – configura per l?analisi chimica dell?aria una tale riserva in favore dei chimici).
In conclusione, emerge anche sotto tale aspetto il lamentato vizio di illeggittimità della delibera impugnata sotto il profilo dell?eccesso di potere per travisamento dei fatti ed erroneità dei presupposti.
Pertanto, conferendo l?ordinamento giuridico di settore ai biologi anche attribuzioni concernenti il campo chimico, è illegittima la deliberazione regionale oggetto del giudizio che affida ai soli chimici lo svolgimento dell?analisi chimica dell?aria.
7. La tesi fatta propria dalla Regione e dal primo giudice appare, inoltre, incompatibile con i principi e le norme (art.49 Trattato C.E.) comunitarie in tema di libera prestazione dei servizi.
Secondo il consolidato orientamento della Corte di giustizia (cfr.da ultimo sez. V, 25 ottobre 2001, C.493/99; sez.V, 25 ottobre 2001, C-49/98; sez.V, 15 marzo 2001, C-165/98), l?art.49 del Trattato ed il connesso principio di libera prestazione dei servizi (inclusi quelli aventi carattere professionale ex art.50, lett.d), non solo prescrive l?eliminazione di qualsiasi discriminazione nei confronti del prestatore di servizi stabilito in un altro Stato membro in base alla sua cittadinanza, ma anche la soppressione di qualsiasi restrizione in tal senso, anche qualora essa si applichi indistintamente (come nel caso di specie) ai prestatori nazionali e a quelli degli altri Stati membri, allorchè sia tale da vietare, ostacolare o rendere meno attraenti le attività del prestatore dei servizi.Di conseguenza la libera prestazione, in quanto principio fondamentale del trattato, può essere limitata solo da norme giustificate da ragioni imperative d?interesse generale, tenuto conto comunque che l?applicazione di tali norme deve essere proporzionata rispetto allo scopo avuto di mira dal legislatore nazionale.
Orbene nel caso di specie nessuna esigenza imperativa di interesse generale (tutela dell?ordine e della sicurezza pubblica, della salute pubblica, dell?esercizio di funzioni pubbliche, arg. ex artt.45, 46, 47, 48 e 55 Trattato C.E.), è ravvisabile nell?interpretazione delle norme dianzi richiamate in senso contrario alla libera concorrenza fra professionisti, se non per la tutela di una mera rendita monopolistica.In ogni caso le esigenze di assicurare elevati standards di qualità in capo ai biologi sono garantite dagli studi specifici che questi compiono, nonché dalle prove di abilitazione necessarie per l?iscrizione nel rispettivo ordine.
8. Segue a quanto fin qui esposto l?accoglimento dell?appello, la riforma dell?impugnata sentenza e l?annullamento in parte qua del provvedimento regionale per cui è causa.
Il collegio ravvisa, nella delicatezza delle questioni affrontate e nelle perplessità giurisprudenziali, giusti motivi per l?integrale compensazione fra tutte le parti delle spese di ambedue i gradi di giudizio.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (sezione quarta):
– accoglie l?appello proposto, e in riforma della sentenza indicata in epigrafe, annulla il provvedimento impugnato in primo grado;
– dichiara integralmente compensate fra le parti le spese di entrambi i gradi di giudizio.
Ordina che la presente decisione sia eseguita dall?Autorità amministrativa.
Così deciso in Roma, nella camera di consiglio del 5 febbraio 2002, con la partecipazione dei signori:
Gaetano Trotta – Presidente
Domenico La Medica – Consigliere
Raffaele De Lipsis – Consigliere
Antonino Anastasi – Consigliere
Vito Poli Rel .Estensore – Consigliere
